Jak się można dowiedzieć z informacji medialnych, w Ministerstwie Finansów przygotowywany jest projekt nowelizacji
Jak się można dowiedzieć z informacji medialnych, w Ministerstwie Finansów przygotowywany jest projekt nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Już na tym etapie budzi on liczne kontrowersje i wątpliwości, także odnośnie do konstytucyjności jego zapisów, ale również jego wpływu na branżę automatów do gier oraz społecznych skutków nowych regulacji. Zasadnicze zmiany wprowadzane przez rzeczoną nowelizację sprowadzają się do:
- podwyższenia stawki zryczałtowanego podatku od gier na automatach o niskich wygranych,
- rozszerzenia ustawowego katalogu gier podlegających obowiązkowi uiszczania dopłat oraz
- wprowadzenia monopolu państwowego na prowadzenie wideoloterii.
Projekt Ministerstwa Finansów zakłada podniesienie zryczałtowanej stawki podatku od gier na automatach o niskich wygranych z obecnej kwoty 125 euro miesięcznie do poziomu 180 euro miesięcznie. Co więcej, rzeczona podwyżka miałaby wejść w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia zmiany. Zdaniem ekspertów wzrost obciążeń podatkowych aż o 44% może przynieść niezwykle niekorzystne efekty dla branży automatów do gier o niskich wygranych. Wyższa kwota podatku znacząco obniży bowiem rentowność prowadzenia tego typu działalności gospodarczej. Efekty są łatwe do przewidzenia:
- znaczny spadek liczby legalnych automatów na rynku, rozrost ˝szarej strefy˝ (często pozostającej pod kontrolą zorganizowanych grup przestępczych,
- zmniejszenie zatrudnienia (zarówno bezpośrednio w firmach obsługujących automaty, jak również w przedsiębiorstwach pośrednio związanych z tą branżą, np. gastronomii lub firmach zapewniających serwis automatów),
- w ostatecznym rozrachunku, wbrew oczekiwaniom resortu, podwyżka podatku doprowadzi do spadku przychodów do budżetu państwa.
Według raportu przygotowanego przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (˝Ocena wpływu planowanego wzrostu obciążeń podatkowych automatów do gier o niskich wygranych na sytuację w branży i dochody budżetu państwa˝) w wyniku wzrostu podatku ryczałtowego do 180 euro miesięcznie z rynku może zniknąć nawet 8% działających obecnie automatów. W nowych warunkach będą one generowały długookresowe straty. Część z nich zostanie zapewne zastąpiona przez automaty działające w ˝szarej strefie˝, których właściciele nie płacą podatków. Dodatkowo proponowana podwyżka doprowadzi do spadku dynamiki rozwoju rynku automatów. Według prognozy IBnGR w latach 2007-2008 z powodu wzrostu obciążeń podatkowych tempo przyrostu liczby automatów może zmniejszyć się z 8 do 3%. W związku z powyższym wpływy do budżetu z tytułu podatku ryczałtowego od automatów o niskich wygranych wzrosną jedynie w pierwszym okresie po wprowadzeniu podwyżki (w pierwszym kwartale ok. 10 milionów złotych). Jednak z powodu mniejszej dynamiki rozwoju rynku po wprowadzeniu podwyżki po około 6 kwartałach zyski budżetu będą już mniejsze od wpływów utraconych z tytułu funkcjonowania na rynku mniejszej liczby automatów. Warto również zaznaczyć, iż wpływy budżetowe będące pochodzą działalności automatów pochodzą nie tylko z podatku ryczałtowego, ale również z podatków płaconych przez osoby fizyczne i firmy obsługujące automaty. Składają się na nie podatki dochodowe operatorów automatów, właścicieli punktów, do których wstawiane są automaty, oraz firm zajmujących się konserwacją urządzeń, jak również podatki pośrednie płacone od umów zawieranych przy okazji obsługi automatów. Wzrost opodatkowania automatów spowoduje znaczący spadek wpływów z tytułu wymienionych podatków w porównaniu z sytuacją, w której podatek pozostałby na niezmienionym poziomie. Według autorów raportu łączy efekt budżetowy, uwzględniający zarówno wpływy z podatku ryczałtowego, jak i wpływy z pozostałych podatków, będzie negatywny. Utracone wpływy z budżetu w pierwszym kwartale po wprowadzeniu podwyżki wyniosą około 5 milionów złotych i z kwartału na kwartał będą większe. W szóstym kwartale po wprowadzeniu podwyżki mogą przekroczyć 40 milionów złotych. Warto podkreślić, iż zastrzeżenia co do ekonomicznych aspektów ryzyka wprowadzenia tak wysokiej podwyżki stawki zryczałtowanego podatku od gier na ANW wyraził również Minister Gospodarki w toku międzyresortowych uzgodnień przyjętego w dniu 15 maja 2007 roku przez Radę Ministrów projektu z dnia 28 marca 2007 roku ustawy o zmianie ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
Oprócz zastrzeżeń natury ekonomicznej pojawiają się zastrzeżenia co do zgodności z konstytucją sposobu wprowadzenia w życie rzeczonej podwyżki. Zgodnie z ustawą podmioty prowadzące działalność na rynku gier na ANW występują o 6-letnie zezwolenia izb skarbowych na prowadzenie swojej działalności. Muszą również przedłożyć w Ministerstwie Finansów obligatoryjne biznesplany. Wprowadzenie podwyżki podatku przed upływem 6 lat od otrzymania zezwolenia złamie zatem kalkulacje, na podstawie których MF udzielało pozwoleń. Wprowadzenie w niemal natychmiastowym trybie aż 44-procentowej podwyżki stawki podatku od gier na ANW, na które wydano zezwolenia w oparciu o dotychczas obowiązujące przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zniweczy wszystkie biznesowe kalkulacje podmiotów organizujących gry i spowoduje nieopłacalność działalności w wielu punktach gier na ANW. To może skutkować roszczeniami odszkodowawczymi wobec Skarbu Państwa ze strony organizatorów gier, którym w tak znaczący sposób pogorszą się fiskalne warunki prowadzenia działalności. Taka sytuacja, według ekspertyzy przygotowanej przez dr. hab. Błażeja Wierzbowskiego, jest niezgodna z konstytucyjną zasadą ochrony interesów gospodarczych w toku. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, sformułował uprawniony konstytucyjnie zakaz zmian ustaw podatkowych w trakcie roku podatkowego. Zgodnie z orzecznictwem TK ustawy podatkowe winny być ogłoszone w Dzienniku Ustaw najpóźniej 30 listopada roku poprzedzającego rok, w którym miałyby zacząć obowiązywać zmienione przepisy. Co prawda zasada ta była stosowana w odniesieniu do podatków dochodowych rozliczanych w cyklu rocznym (CIT i PIT), jednak podatek od gier ma wszelkie cechy klasycznego podatku dochodowego. Zatem nie ma uzasadnionych powodów, dla których podatnicy uiszczający ten podatek mieliby zostać pozbawieni konstytucyjnej ochrony przewidzianej dla podatników podatków dochodowych.
Równie duże kontrowersje co podwyżka zryczałtowanej stawki podatku od gier na automatach o niskich wygranych budzi propozycja wprowadzenia 10-procentowej dopłaty do stawek w grach w salonach gier na automatach, grach w kasynach oraz zakładach wzajemnych. Taka regulacja może przynieść bardzo negatywne skutki ekonomiczne dla podmiotów działających w nieobjętych monopolem państwa segmentach gier i zakładów wzajemnych. Według danych Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych szacowane dochody operatorów kasyn, salonów gier, punktów ANW oraz zakładów wzajemnych w 2006 roku wyniosły ok. 1 389 000 tysięcy złotych. Wartość odprowadzonego podatku od gier wyniosła w 2006 roku ok. 431 000 tysięcy złotych. Wartość szacowanych dopłat oraz podatku od gier, wynikająca z projektowanych zmian w ustawie (przy teoretycznym założeniu, że podmioty kontynuują działalność bez względu na skalę strat), wyniosłaby 2 506 000 tysięcy złotych, co w praktyce oznacza podniesienie procentowego udziału podatku od gier oraz dopłat w dochodzie operatorów do poziomu 180,3% (dla salonów gier i punktów gier na automatach o niskich wygranych - analogicznie wyniósłby nawet 200% i 216%). W takiej sytuacji prowadzenie objętej regulacjami działalności gospodarczej utraciłoby ekonomiczne uzasadnienie. Wobec tego budżet zostałby pozbawiony wpływów podatkowych (z tytułu podatku od gier, jak również podatków od osób prawnych), stałby się również adresatem roszczeń finansowych ze strony obecnych operatorów, pozbawionych możliwości prowadzenia działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych. Ponadto wprowadzenie dopłat do automatów (zarówno do gier na ANW, jak i w salonach i kasynach gry) jest niezwykle trudne z technicznego punktu widzenia. Żaden z obecnie eksploatowanych ani dostępnych na międzynarodowym rynku automatów do gry nie jest konstrukcyjnie przystosowany do przyjmowania i naliczania dopłaty.
Projekt nowelizacji przewiduje również umożliwienie prowadzenia w ramach monopolu państwa wideoloterii. Zaproponowana definicja wideoloterii pozwala na stwierdzenie, że ta kategoria gier zasadniczo nie różni się od gier dostępnych na automatach czy ANW. Zatem wideoloterie objęte monopolem państwa mogą stanowić bezpośrednią konkurencję dla gier na automatach oferowanych przez podmioty prywatne. Jednak prowadzenie gier na automatach wysokohazardowych możliwe jest wyłącznie w salonach gier oraz w kasynach na podstawie bardzo restrykcyjnych uregulowań (dotyczących np. nadzoru skarbowego czy obowiązku rejestracji graczy). Ilość salonów i kasyn jest ustawowo ograniczona, ich lokalizacja musi być pozytywnie zaopiniowana w formie uchwały przez właściwą radę gminy i na każdy tego typu ośrodek wydawane jest przez Ministerstwo Finansów odrębne zezwolenie. Tymczasem nowelizacja przewiduje znacznie mniejsze ograniczenia dla prowadzanie wideoloterii. Dopuszcza się prowadzenie tego typu gier w nieograniczonej ilości punktów, przy braku jakichkolwiek wymagań czy odrębnych zezwoleń dotyczących zainstalowania terminali. Praktycznie wideoloterie nie muszą być nawet instalowane w lokalach, mogą funkcjonować w wielu otwartych miejscach publicznych (np. galeriach handlowych, sklepach, punktach gastronomicznych itp.). Prowadzi to w oczywisty sposób do braku kontroli wieku grających i w ogóle braku kontroli graczy. Takie uregulowanie prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania podmiotów państwowych kosztem podmiotów prywatnych. Wideoloterie mają bowiem analogiczny charakter co gry na automatach, zatem stanowią dla nich bezpośrednią konkurencję. Jednocześnie wideoloterii prowadzonych przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (jsSP) nie dotyczą ograniczenia w zakresie ilości terminali, ich lokalizacji, jak również inne ograniczenia i regulacje, jakie ustawa nakłada na podmioty prowadzące gry na automatach lub kasyna. Stanowi to oczywiście naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Nadto należy zaznaczyć, iż proponowane uregulowanie prowadzenia wideoloterii może prowadzić do poważnych i nadzwyczaj negatywnych skutków społecznych. Wideoloterie bowiem, podobnie jak inne gry hazardowe, powodują bardzo wysokie ryzyko uzależnienia się grających od hazardu. Z tego powodu gry na automatach bądź w kasynach są przedmiotem ścisłej regulacji ustawowej prowadzącej do ograniczenia liczby tego typu punktów oraz uniemożliwienia nieletnim dostępu do hazardu. Tymczasem proponowane regulacje odnośnie do wideoloterii prowadzonych przez jsSP tworzą sytuację, w której brak faktycznej kontroli graczy, w tym ich wieku. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, iż doprowadzi to do wzrostu liczby przypadków uzależnienia od hazardu oraz wszystkich związanych z tym patologii.
W związku z powyższym mam do Pani Minister następujące pytania:
1. Czy nie uważa Pani Minister, iż podwyżka zryczałtowanej stawki podatku od gier na automatach o niskich wygranych o 44% może przynieść negatywne skutki ekonomiczne dla rzeczonej branży, a w konsekwencji również dla dochodów budżetu państwa (pod postacią niższych wpływów z tytułu podatku od gier i zakładów, podatków dochodowych oraz rozrostu tzw. szarej strefy)?
2. Czy w opinii Pani Minister planowany tryb wprowadzenia podwyżki zryczałtowanej stawki podatku od gier na automatach o niskich wygranych przy zaledwie 14-dniowym vacatio legis nie narusza konstytucyjnych zasad ochrony interesów w toku, jak również zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa (poprzez zmianę przepisów podatkowych w trakcie roku podatkowego)?
3. Czy zdaniem Pani Minister wprowadzenie 10-procentowej dopłaty do stawek w grach w salonach gier na automatach, grach w kasynach oraz zakładach wzajemnych nie doprowadzi do sytuacji, w której objęta rzeczoną regulacją działalność gospodarcza utraci ekonomiczne uzasadnienie, prowadząc do utraty wpływów do budżetu państwa, rozrostu tzw. szarej strefy oraz pojawienia się roszczeń finansowych pod adresem Skarbu Państwa ze strony poszkodowanych przedsiębiorców?
4. Czy nie uważa Pani Minister, iż proponowane regulacje dotyczące prowadzenia wideoloterii przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez nieuzasadnione uprzywilejowane podmiotów państwowych względem podmiotów prywatnych?
5. Czy w opinii Pani Minister proponowane regulacje dotyczące zasad prowadzenia wideoloterii przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, poprzez brak kontroli grających (w tym ich wieku) oraz łatwy dostęp do terminali, nie wywołają negatywnych konsekwencji społecznych pod postacią wzrostu uzależnienia od hazardu?
6. Czy w związku z powyższym Pani Minister planuje zmiany w planowanym projekcie ustawy?
Z poważaniem
Poseł Adam Szejnfeld
Warszawa, dnia 9 lipca 2007 r.