Zgodnie z informacjami, jakie docierają, trwają prace nad nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego oraz o
Zgodnie z informacjami, jakie docierają, trwają prace nad nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego oraz o zmianie innych ustaw, w wyniku których nastąpiłaby likwidacja samorządowych kolegiów odwoławczych, bowiem prace nad projektem przewidują przejęcie uprawnień organu drugiej instancji w stosunku do decyzji organów samorządu terytorialnego przez wojewodów. W konsekwencji nastąpiłaby likwidacja samorządowych kolegiów odwoławczych.,
Pragnę w związku z tym zwrócić uwagę na następujące aspekty.
Z norm konstytucyjnych wynika generalne ukierunkowanie regulacji ustawowej, potwierdzone orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i poglądami doktryny, w którym Samorządowe Kolegia Odwoławcze są ważnym elementem w realizacji zasady samodzielności samorządu terytorialnego i rozdziału administracji rządowej i samorządowej.
W art. 78 konstytucja gwarantuje prawo zaskarżania do drugiej instancji orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Każda więc ze stron postępowania administracyjnego ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.
Także Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia w art. 15 zasadę, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszo-instancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji.
Jest to naczelna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w katalogu zasad ogólnych.
Dwuinstancyjność postępowania należy więc rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy - a więc w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji.
Z ustanowionej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika nie tylko prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji, ale także prawo do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji.
Proponowana zmiana art. 138 K.p.a., w którym wojewoda, działając w obecnych kompetencjach, wydawałby tylko decyzje kasacyjne, narusza w sposób rażący opisane zasady.
W obecnym modelu wypracowanym przez 17 lat funkcjonowania samorządności organami odwoławczymi o charakterze administracyjnym, i to wyposażonymi nie tylko w uprawnienia kasatoryjne, lecz także reformatoryjne, w myśl art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 1994 r. Nr 122, poz. 593, ze zm.; ostatnio: Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1124) są samorządowe kolegia odwoławcze. Są one tym samym ustawowo dopuszczone do wykonywania kompetencji z zakresu zadań własnych samorządu terytorialnego, ale niezależnymi, niepodporządkowanymi administracji samorządowej.
Konstytucja RP realizuje zasadę rozdziału administracji rządowej i samorządowej, wobec tego organem odwoławczym od aktów wydawanych w sprawach indywidualnych z zakresu zadań własnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie może być organ administracji rządowej, z drugiej strony wzgląd na rzetelność i obiektywizm w rozpatrywaniu odwołań wymaga, aby organ odwoławczy był niezależny od organu pierwszej instancji.
W świetle powołanej ustawy z dnia 12 października 1994 r. SKO nie są organami administracji rządowej nie tylko z racji występowania przymiotnika ˝samorządowe˝ w ich nazwie, lecz także przez to, że w wykonywaniu swych zadań nie podlegają organom administracji rządowej, a członkowie SKO w sprawowaniu funkcji orzeczniczych są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 21 ust. 1).
Orzecznictwo SKO nie jest nawet poddane nadzorowi administracyjnemu z punktu widzenia legalności (art. 21 ust. 2 a contrario); kontrolę orzecznictwa samorządowych kolegiów sprawuje Sąd Administracyjny na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
SKO służą zatem zapewnieniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ramach struktur samorządu terytorialnego, a ich działalność jest niezależna od administracji rządowej. Także pracownicy biura SKO, które stanowi zaplecze członków kolegiów, nie są zależni od administracji rządowej, lecz podlegają wyłącznie kolegium. Należy podkreślić, że pracownicy biur SKO uczestniczą w sposób pomocniczy w wypracowaniu decyzji podejmowanych przez składy orzekające. Ich zależność od administracji rządowej niosłaby ze sobą ryzyko wpływu administracji rządowej na działalność omawianych organów kolidującego z ich ustrojową pozycją.
Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, także z zakresu zadań zleconych, od dnia 1 stycznia 1999 r. Kontrola instancyjna sprawowana przez Kolegia ma na celu zapewnienie realizacji kluczowej zasady państwa prawnego.
Względy oszczędności wydatków publicznych na funkcjonowanie Kolegiów nie powinny przesłonić roli, jaką mają one do spełnienia w ramach utrwalonych i ugruntowanych struktur samorządu terytorialnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, zwracam się do Pana Ministra z następującymi pytaniami:
1. Czy wzięto pod uwagę konieczność zapewnienia gwarancji niezależności organu nadzoru instancyjnego w postępowaniu orzeczniczym samorządu terytorialnego?
2. Czy w proponowanym modelu wojewoda zapewni dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, skoro konstytucja pozwala wojewodzie jedynie na nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie jedynie legalności?
3. Czy nowelizacja i proponowany system nadzoru wojewody zapewni dotychczasową dostępność stron do udziału w postępowaniu przed organem II instancji rozumianą jako faktyczna dostępność form procesowych przewidzianych procedurą (np. rozprawy w zakresie wieczystego użytkowania, zakłócenia stosunków wodnych, rozgraniczenia, ochrony środowiska i inne, połączone z rozprawą i wizją w terenie)?
4. Czy istnieje ekonomiczne uzasadnienie projektowanych zmian przy przyjęciu, iż liczba spraw rozpatrywanych przez SKO wzrasta, co wymaga zaangażowania co najmniej tej samej liczby osób do ich załatwienia? SKO przy minimalnych nakładach rozstrzygają dotychczas 96% odwołań od decyzji wydawanych przez organy samorządowe pierwszej instancji.
Z poważaniem
Poseł Zbigniew Chmielowiec
Warszawa, dnia 12 czerwca 2007 r.